一九一八年秋天，段祺瑞所领导的督办参战（第一次世界大战）事务处之下，成立了一个西北边防筹备处，由徐树铮任处长，作为把“参战”改为“边防”的一个准备。边防筹备处成立后，刚巧遇上俄国革命，布尔什维克夺取政权，使外蒙古脱离了俄国控制后靠向中国。

民国成立，一切正在草创，给了帝俄以可乘之机。

原外蒙古的独立是帝俄策动的，外蒙的哲布尊丹巴，于辛亥年农历十二月二十八日在库伦登基，号称“大.蒙.古.国”，年号“共戴”。

一九一三年十一月二十二日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权。

一九一五年六月七日，中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。

到了一九一七年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。

第二年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来，策划组成一个在日本控制之下，包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。

这时，外蒙古的许多王公在帝俄的统治下，尝到了“独立”的苦果，怕被日本乘机侵占，正酝酿重新归属中国。

一战已经结束，段祺瑞的督办参战事务处已无事可做。

徐树铮是个闲不住的人，外蒙的的情况，给了他一个展示作为的好机会，于是他便于四月十七日提出了“西北筹边办法大纲”。

徐世昌正好巴不得他能走远些，六月十日经国务会议议决照准，六月十三日北京政.府特任他为西北筹边使，六月二十四日又命他兼任西北边防军总司令。

西北筹边使的官制于七月十八日公布，其职权如下：

（一）政.府因规划西北边务，并振兴各项地方事业，特设西北筹边使。

（二）西北筹边使由大总统特任，筹划西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜，所有派驻该地各军队，统归节制指挥。关于前项事宜，都护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。

（三）西北筹边使办理前条事宜，其有境地毗连，关涉奉天、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各都统妥商办理。

（四）西北筹边使施行第二条各项事宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。

（五）西北筹边使设置公署，其地址由西北筹边使选定呈报。

（六）西北筹边使公署之编制，由西北筹边使拟定呈报。

此时，北京政.府已派驻库伦的都护使陈毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的问题。

对了，就是那个张勋复辟时被任为“邮传部侍郎”，复辟失败，逃出北京，在黄村车站被捕，当地驻军剪去他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走的那个陈毅。

他是在一九一七年八月，被段祺瑞内阁任命为驻库伦的都护使的。